Le origini della Penitenzieria Apostolica possono essere fatte risalire alla fine del XII secolo, quando lo sviluppo del diritto canonico, il rafforzamento dottrinale della plenitudo potestatis del pontefice e l’incremento dei pellegrinaggi penitenziali presso la Sede Apostolica comportarono un consistente aumento delle richieste di assoluzione dalle censure e di dispensa dalle norme canoniche. Per farvi fronte, i papi delegarono le facoltà di trattare determinate materie a un cardinale, successivamente designato nelle fonti come poenitentiarius papae, come poenitentiarius generalis e, dai decenni conclusivi del XIII secolo, come maior poenitentiarius.
In particolare, la testimonianza più antica sarebbe quella riportata nel De nugis curialium di Walter Map (1135-1210 ca.). Egli racconta che durante il III Concilio Lateranense (1179) aveva ricevuto l’incarico di interrogare due valdesi in merito alla loro fede da parte di un cardinale, al quale papa Alessandro III aveva affidato anche la cura delle confessioni («cui etiam ille maximus papa confessionum cura iniunxerat»). A sua volta, Giraldo Cambrense (1146-1223 ca.) intorno al 1200 menziona un certo cardinale Giovanni, del titolo di Santa Prisca, che «confessiones pro papa recipiebat».
Compito del poenitentiarius papae era inizialmente quello di ascoltare le confessioni dei penitenti e di dirimere per conto del pontefice casi complicati. Con il passare del tempo, le sue competenze si estesero progressivamente a una vasta serie di materie nel foro esterno, che diedero luogo alla redazione di litterae in favore dei ricorrenti. Con l’ampliarsi delle competenze, venne conseguentemente a formarsi attorno al cardinale un ufficio curiale, dotato di personale stabile, incaricato dell’esame delle suppliche e della redazione delle relative lettere, come dimostra la produzione di formulari nei primi decenni del XIII secolo; inoltre, vennero posti sotto l’autorità del penitenziere maggiore i poenitentiarii minores, cioè quegli ecclesiastici, secolari e regolari, che svolgevano il ministero di confessori presso le principali basiliche di Roma.
La Summa de absolutionibus et dispensationibus di Niccolò IV (1290) è il primo testo di regolamentazione dell’ufficio che conosciamo: comprende un elenco di facoltà delegate dai papi ai penitenzieri, distinte tra quelle del penitenziere maggiore e quelle dei penitenzieri minori.
Nel XIV secolo, durante il periodo avignonese, la Penitenzieria conobbe una lunga fase di crescita, segnata dall’estensione delle attribuzioni concesse ai penitenzieri maggiori.
Con la costituzione Ne Romani promulgata da papa Clemente V durante il Concilio di Vienne del 1311, fu stabilito il principio – tuttora in vigore – che la carica di penitenziere maggiore non dovesse decadere alla morte del pontefice, come invece previsto per la maggior parte degli uffici di curia, ma che rimanesse in carica anche durante la Sede Vacante.
A questa stessa epoca risale anche il primo documento pontificio che regola in maniera organica la struttura, il funzionamento dell’ufficio e le mansioni del personale: si tratta della bolla In agro dominico, emanata l’8 aprile 1338 da Benedetto XII, insieme con una lista delle tasse per la spedizione delle lettere (bolla Radix omnium, sempre dell’8 aprile 1338).
Nella seconda metà del XIV secolo la Penitenzieria, caratterizzata da un’abbondante produzione documentaria e da un continuo incremento di competenze, è ormai uno dei più importanti organismi curiali insieme con la Cancelleria e la Camera Apostolica. Questo ruolo di primo piano è riconosciuto con grande efficacia da un memorandum anonimo presentato nel 1433 durante i lavori del Concilio di Basilea. A detta dell’estensore, infatti, sotto il governo e il volere dei cardinali vicecancelliere, penitenziere maggiore e camerlengo, considerati quali colonne della curia, si muove l’intero apparato curiale.
Nel corso del XV secolo le competenze dell’ufficio furono nuovamente ampliate e riordinate da Eugenio IV (bolla In apostolice dignitatis del 14 ottobre 1438) e da Sisto IV (bolla Personam tuam del 13 settembre 1471). La Penitenzieria si trovava allora in quella fase della sua evoluzione storica che viene generalmente considerata come quella di maggior splendore, per le dimensioni del suo apparato (che arrivò a contare circa 200 persone), per il prestigio dei suoi capi e per il significato dei suoi atti.
Il ventaglio dei casi riferibili alle facoltà del dicastero era pressoché sterminato. Chi si rivolgeva alla Penitenzieria era spinto dal desiderio o dalla necessità di ottenere una fra le diverse espressioni della grazia apostolica. Il complesso di questi provvedimenti, miranti alla riconciliazione del richiedente con la legge della Chiesa, si suddivideva nelle categorie dell’assoluzione, della dispensa e della licenza e riguardavano le materie principali del matrimonio, dell’accesso e mantenimento dello stato clericale, della sfera penale, della vita religiosa, delle lettere confessionali.
Una così vasta attività finì per generare abusi e per interferire con le competenze degli Ordinari locali e di altri organismi ecclesiastici, come nel caso di persone sospette di eresia, il cui giudizio era avocato dai tribunali periferici dell’Inquisizione o dalla Congregazione romana del Sant’Uffizio. Non deve perciò destare meraviglia se la Penitenzieria, in questo periodo di grande vitalità, divenne anche bersaglio di aspre critiche. Le denunce di abusi commessi dai membri dell’ufficio si moltiplicarono ulteriormente all’epoca del Concilio di Trento, quando le lamentele dei riformatori presero di mira in particolare l’eccessiva facilità con la quale venivano concesse le dispense matrimoniali e, soprattutto, le grazie in favore dei religiosi.
L’auspicato rinnovamento della Penitenzieria Apostolica fu portato a compimento nel 1569 da Pio V con una serie di provvedimenti. Con una prima costituzione, Tempus et necessitas, del 1° maggio 1569, Papa Ghisleri sollevò dall’incarico tutto il personale, dal penitenziere maggiore fino all’ultimo degli scrittori, determinando di fatto la soppressione dell’ufficio: il papa volle voltare pagina e sottolineare in modo radicale la discontinuità con il passato. Successivamente, il 18 maggio, con la costituzione Ut bonus paterfamilias, il pontefice rifondò la Penitenzieria, introducendo una drastica riduzione delle competenze del penitenziere maggiore, che avrebbero dovuto rimanere limitate esclusivamente al foro interno. Lo stesso giorno infine, con la costituzione In omnibus rebus, fu regolato il funzionamento dell’ufficio e determinate le mansioni degli officiali, che comprendevano, oltre al cardinale penitenziere maggiore, un reggente, un datario, un correttore, un maestro in teologia (teologo), un dottore in diritto canonico (canonista), due procuratori, due scrittori e un sigillatore. Un ulteriore documento, la costituzione In earum rerum del 19 maggio, completava il nuovo ordinamento, istituendo presso la Cancelleria Apostolica l’officium litterarum apostolicarum minoris gratiae cui spettava concedere quelle grazie in utroque foro fino ad allora di competenza della Penitenzieria.
In seno alla curia postridentina la Penitenzieria Apostolica venne così a configurarsi come istanza suprema per la cura spirituale dei penitenti, la riconciliazione dei fedeli e il perseguimento della salus animarum. Se infatti, per un verso, le nuove competenze abbracciavano unicamente il foro interno, per l’altro comprendevano tutti i casi fino ad allora trattati, ivi compresi – pur con qualche eccezione – quelli riservati al pontefice e alla Sede Apostolica. La riduzione delle competenze al solo foro interno e la contemporanea attribuzione della facoltà di dirimere in forma autentica qualsiasi dubbio relativo a questioni di coscienza resero il penitenziere maggiore una sorta di vicario generale in spiritualibus del papa, un «Vicario, o ministro nelle cose divine, per tutta la Chiesa universale, all’effetto di supplire le parti del Papa nell’assolvere dalle censure, e da gli altri casi riservati» (Giovanni Battista De Luca, Il Cardinale della S. R. Chiesa pratico, 1680).
C’è da dire, tuttavia, che all’impianto originario dell’ordinamento voluto da Pio V, che comunque rimase per secoli il fondamento normativo della Penitenzieria, si sovrapposero fin da subito nuove facoltà e prerogative, che tornarono ad accrescere gradualmente il raggio d’azione del penitenziere maggiore sia nel foro interno, sia nel foro esterno. Un nuovo provvedimento di revisione si rese perciò necessario e fu posto in essere da Urbano VIII con il breve Regimini universalis Ecclesiae (28 settembre 1634), che elencava, in negativo, i casi dai quali la Penitenzieria Apostolica avrebbe dovuto astenersi.
Tra gli interventi successivi, ulteriori riordini e aggiornamenti delle facoltà si ebbero con la costituzione Romanus Pontifex di Innocenzo XII (1692) e, soprattutto, con i provvedimenti varati da Benedetto XIV, valente giurista e già canonista della Penitenzieria Apostolica nel periodo 1722-1728. Egli, con le costituzioni Pastor bonus e In apostolicae, datate entrambe al 13 aprile 1744, ribadì le facoltà del penitenziere maggiore, colmando alcuni punti lasciati in sospeso da Innocenzo XII e chiarendo alcune incertezze, e regolò il numero e le mansioni degli officiali. La riorganizzazione della Penitenzieria voluta da Papa Lambertini impressero al dicastero una fisionomia che perdurò nella sostanza inalterata sino alla grande riforma della Curia romana di Pio X (1908).
Un notevole ampliamento della giurisdizione del penitenziere maggiore si verificò tra la fine del XVIII e l’inizio del XIX secolo, quando l’emergere delle diverse forme di giurisdizionalismo negli Stati europei e, ancor di più, gli sconvolgimenti assestati al sistema politico, sociale e religioso d’Ancien régime dalla Rivoluzione francese e dall’affermazione dell’astro napoleonico, misero in crisi l’apparato tradizionale dei privilegi e delle immunità ecclesiastiche, moltiplicando esponenzialmente le violazioni all’ordinamento canonico e, di conseguenza, i ricorsi alla Sede Apostolica. A ciò si aggiunga che in età napoleonica (1809-1814) la Penitenzieria fu l’unico dicastero della Curia romana che non smise di operare, seppur nella clandestinità, e dovette far fronte a tutte le più gravi questioni del momento: secolarizzazione dei religiosi, alienazione e compravendita dei beni ecclesiastici, costituzione civile del clero, occupazione dello Stato Pontificio, etc. Durante questi anni, le facoltà del Tribunale erano continuamente delegate e subdelegate per far fronte ai subitanei cambiamenti degli officiali, allorché questi venivano arrestati o deportati.
Nella seconda metà dell’Ottocento, negli anni che prepararono e che seguirono l’Unità d’Italia, la Penitenzieria svolse altresì una singolare attività di consulenza teologico-canonistica, per regolare nel migliore dei modi i problemi scaturiti a seguito del conflitto tra il Regno d’Italia e la Santa Sede. Molti vescovi e fedeli ricorsero alla Penitenzieria, per ottenere orientamenti circa i rapporti da tenere col nuovo potere politico e sulle questioni connesse all’applicazione della legislazione sui beni ecclesiastici, e il dicastero andò vieppiù affiancando alla tradizionale opera di risoluzione di singoli e circoscritti casi di coscienza una peculiare attività di definizione di orientamenti e norme generali per il clero e il popolo, sull’onda delle contingenze emergenziali del momento e per volontà esplicita dello stesso Pio IX.
Nell’ambito del suo progetto di razionalizzazione degli organi della Curia Romana in funzione del governo della Chiesa universale, con la costituzione Sapienti consilio del 29 giugno 1908 Pio X ridefinì la giurisdizione della Penitenzieria circoscrivendola a tutto ciò che attiene al foro interno, anche non sacramentale, e trasferendo ad altri uffici le competenze che ancora esercitava nel foro esterno (soprattutto in materia di dispense matrimoniali).
Un’importante innovazione fu decisa da Benedetto XV, che il 22 marzo 1917 assegnò alla Penitenzieria la competenza sopra le indulgenze (motu proprio Alloquentes proxime), che dal 1908, a seguito della soppressione della Congregazione per le Indulgenze e SS. Reliquie, erano state esercitate dal Sant’Uffizio.
Sulla scorta delle novità introdotte nella sfera delle competenze, una nuova regolamentazione dei compiti degli officiali e della prassi interna all’ufficio fu stabilita da Pio XI con la costituzione Quae divinitus (25 marzo 1935).
Il quadro normativo definito nella prima metà del XX secolo fu sostanzialmente recepito, senza grandi modifiche, nelle riforme della Curia Romana successivamente promulgate da Paolo VI (cost. Regimini Ecclesiae universae, 1967) e da Giovanni Paolo II (cost. Pastor bonus, 1988).
Attualmente, le competenze della Penitenzieria sono regolate dagli articoli 190-193 della Costituzione apostolica Praedicate Evangelium di Papa Francesco (19 marzo 2022).